Ciclo de vida do orçamento do estado

Programação Orçamental Plurianual (QPDP)

O processo orçamental inicia-se com a preparação do quadro plurianual das despesas públicas (QPDP).

No início da Legislatura, o Governo apresenta à Assembleia da República, de harmonia com a lei das Grandes Opções, uma proposta de lei com o QPDP. A proposta de lei do QPDP deve ser apresentada e debatida simultaneamente com a primeira proposta de Lei do Orçamento do Estado.

Em anos subsequentes da Legislatura, o início do processo orçamental materializa-se na apresentação pelo Governo, à Assembleia da República até ao dia 15 de abril e, posteriormente, à Comissão Europeia até ao dia 30 de abril, da revisão anual do Programa de Estabilidade, que inclui um projeto de atualização do QPDP.

A Lei do Orçamento do Estado – a apresentar anualmente à Assembleia da República até 10 de outubro – pode incluir, em consonância com os objetivos estabelecidos no Programa de Estabilidade, uma atualização do QPDP para os quatro anos seguintes.

Trabalhos Preparatórios

Nesta fase, a Direção-Geral do Orçamento define as regras que orientam a elaboração do projeto de orçamento por cada uma das entidades constantes da Circular de Preparação do Orçamento do Estado. A DGO, em articulação com a eSPap – Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, I.P., prepara o sistema de informação que suporta o carregamento dos projetos de orçamento pelas entidades da Administração Central, procedendo à construção da estrutura base (classificadores) que suporta o carregamento das linhas orçamentais.

Em paralelo, a nível governamental, ocorrem as negociações tendo em vista eventuais ajustes aos limites de despesa por programa orçamental fixados no QPDP. Posteriormente, as tutelas setoriais procedem, sob proposta das Entidades Coordenadoras, à distribuição dos plafonds dos programas orçamentais pelos diversos organismos.

Proposta de Orçamento

De acordo com o calendário aprovado, as entidades da Administração Central dispõem de um período (normalmente de duas a três semanas) para submeter o respetivo projeto de orçamento, bem como todos os elementos que o devem acompanhar (conforme previamente estipulado na Circular de Preparação do Orçamento do Estado), no Sistema do Orçamento do Estado (SOE) ou através do sítio Internet da DGO.

Durante essa fase, ocorrem contactos de natureza técnica entre a DGO e as entidades sujeitas à obrigação de apresentar projeto de orçamento, no sentido de esclarecer dúvidas ou solicitar ajustamentos ou elementos eventualmente em falta.

A DGO procede ao controlo do carregamento dos projetos de orçamento e de outros elementos relevantes para a proposta e para o apuramento de contas das Administrações Públicas, informando regularmente a Tutela.

Análise e Decisão

Findo o período estabelecido para o carregamento dos projetos de orçamento, a DGO elabora relatórios preliminares por programa orçamental sobre as propostas de orçamento das entidades, a submeter à Tutela. De igual modo, a DGO prepara e elabora a estimativa da conta das Administrações Públicas para o ano em curso e uma previsão para o ano a que respeita o OE, tanto em Contabilidade Pública (ou seja, na ótica de caixa, dos recebimentos e pagamentos) quanto em Contabilidade Nacional (contabilidade de acréscimo, de acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais 2010 - SEC 2010), que envia igualmente à Tutela.

Com base nesses elementos e na avaliação da adequação dos resultados das contas aos objetivos para o saldo global das Administrações Públicas para os dois anos, tomam-se decisões a nível governamental quanto aos ajustamentos a efetuar, sendo que os que sejam relativos ao ano a que respeita o OE constituem alterações às propostas de orçamento registadas pelas entidades.

Igualmente nesta fase, são tomadas decisões quanto ao nível de cativações a incidir sobre as dotações orçamentais, isto é, verbas que, mesmo fazendo parte do orçamento de cada entidade, só podem ser utilizadas durante a execução orçamental com a autorização do Ministro de Estado e das Finanças.

Elaboração da Proposta de Orçamento do Estado

Tomadas as decisões com impacto na Proposta de Orçamento do Estado, ocorre a fase final que antecede a entrega à Assembleia da República. São então elaborados e compilados os elementos que a compõem: o articulado da Proposta de Lei, centralizado pelos membros do Governo com a responsabilidade pela área das Finanças; os mapas que integram a Proposta de Lei, os elementos informativos e os desenvolvimentos orçamentais, produzidos pela DGO com base nos registos no sistema de informação de suporte à elaboração do OE, e contributos específicos de outras entidades; o Relatório que acompanha a Proposta de Orçamento do Estado, elaborado com base em contributos de diversas entidades do Ministério das Finanças, das entidades coordenadoras dos programas orçamentais e de outras entidades.

Em sede de Conselho de Ministros, é formalmente aprovada a Proposta de Orçamento do Estado, posteriormente apresentada à Assembleia da República e à Comissão Europeia.

Aprovação

Nesta fase, que, nos termos da Lei de Enquadramento Orçamental, tem a duração máxima de 50 dias, ocorre, na Assembleia da República, a discussão da Proposta de Lei na generalidade e na especialidade.

Numa primeira fase, a Proposta de Lei é votada na generalidade. Se for aprovada, inicia-se a discussão e votação na especialidade. Nesta última, os Mapas Contabilísticos («Mapas da Lei») que integram a Lei do Orçamento do Estado, bem como cada um dos artigos que a compõem, são objeto de votação individualizada. Os grupos parlamentares podem propor novos artigos, alterações aos já existentes ou a eliminação de artigos, bem como novas dotações de despesa ou previsões de receita ou alterações às mesmas. As propostas apresentadas são igualmente objeto de votação individualizada.

A DGO, os responsáveis da área Tributária e Aduaneira e outras entidades acompanham o processo de votação. Numa fase preliminar, avaliam o impacto das propostas elaboradas pelos deputados por forma a informar o Governo para efeitos da fase de votação. Posteriormente, após a aprovação final, são incorporadas as alterações dela resultantes; no que respeita à DGO, estas são introduzidas no sistema de informação de suporte à elaboração do OE, por forma a serem produzidos os elementos quantitativos inerentes, dos quais se destacam os Mapas Contabilísticos («Mapas da Lei»), que são entregues pela Tutela à Assembleia da República para elaboração da versão final da Lei do Orçamento do Estado.

Por último, verifica-se a análise e promulgação da Lei do Orçamento do Estado, já sob a forma de decreto da Assembleia da República, pelo Presidente da República.